Fuori dalla crisi 2014 numero 39
La creazione dei grands ensembles (quartieri di edilizia popolare) e il contesto francese degli anni cinquanta-sessanta...
La creazione dei grands ensembles (quartieri di edilizia popolare) e il contesto francese degli anni cinquanta-sessanta: l’esigenza di costruire alloggi per far fronte a istanze demografiche di varia natura (l’esplosione delle nascite, l’accoglienza massiccia di manodopera straniera, il ritorno di espatriati dalle ex colonie del Nord Africa negli anni sessanta) aveva posto le basi in Francia per l’avvio di uno slancio costruttivo di ampio respiro su aree non edificate spesso suburbane o decentrate.
I principi ispiratori sono quelli della Carta di Atene, spesso snaturati per ragioni economiche che portano a una standardizzazione delle modalità costruttive. Inizialmente queste unità abitative costituiscono un notevole salto di qualità per molti residenti, in particolare in termini di comfort. Tuttavia, a lungo andare, le famiglie più benestanti iniziarono a trasferirsi lasciando solo le categorie sociali più deboli. La gestione del patrimonio residenziale sociale è sempre stata a carico di enti (locatori sociali) che spesso dispongono di scarsi mezzi venendo a creare nel tempo uno scarto tra le condizioni di vita nelle periferie rispetto alla città.
Le condizioni di vita in questi quartieri in cui le difficoltà economiche della popolazione residente danno luogo a una vera e propria forma di segregazione sociale, fanno sorgere in Francia una politica specifica e territorializzata nei confronti della città.
Limiti delle iniziative precedenti alla legge del 2014:
L’esperienza pregressa viene analizzata per offrire lo spunto innovativo alla fase del 2014. Vengono individuate le seguenti criticità:
Il risultato di questo elenco di criticità è la difficoltà nella realizzazione di progetti urbani integrati e coerenti su singoli siti.
Tuttavia, l’esistenza a monte di una politica della città strutturata comporta notevoli vantaggi:
Principi innovativi del Programma Nazionale di Rinnovamento Urbano
Il programma reca in sé una serie di principi di grande interesse:
Gli obiettivi del PNRU 1 sono facilmente elencabili:
Tutto questo implica un forte impegno sul versante sociale, che prevede il rialloggiamento degli abitanti, percorsi di inserimento professionale, gestione di prossimità del quartiere. I principi dell’agenzia costituiscono il presupposto delle modalità di intervento in questi quartieri. L’obiettivo cardine della mescolanza sociale (mixité) corrisponde ai principi integrati alle politiche urbane a partire dalla legge SRU (legge di Solidarietà e rigenerazione urbana) del 2000, nonché al cuore dei principi della repubblica francese. Se gli interventi di demolizione degli edifici di residenza sociale sono stati di grande impatto, altre azioni importanti sono destinate a migliorare la situazione dei nuclei famigliari che rimangono in loco, con interventi di risanamento degli alloggi esistenti.
La legge del 1° agosto 2003 istituisce il Programma nazionale di rinnovamento urbano (PNRU), prevedendone l’iniziale finanziamento negli «stanziamenti erogati dallo Stato per la realizzazione del Programma nazionale di rinnovamento urbano» previsti dalle leggi finanziarie tra il 2004 e il 2008, e indica le condizioni di co-finanziamento da parte di altri enti (prestito Action logement 1%) grazie al quale le imprese contribuiscono al finanziamento per l’acquisto della casa dei dipendenti). La legge stessa crea l’ANRU e l’Osservatorio nazionale delle zone urbane sensibili. Il PNRU è istituito per una durata limitata di dieci anni, il che implica che lo strumento dell’agenzia non abbia una vocazione duratura. L’ANRU è pensata come uno strumento al servizio del Programma nazionale che si considera non essere più necessario una volta raggiunti gli obiettivi.
Nel 2005, sempre sotto l’egida del Ministero della Città, è stata creata un’altra agenzia, l’Agenzia per la coesione sociale e le pari opportunità (ACSÉ, Agence pour la cohésion sociale et l’égalité des chances).
L’operato di tale agenzia si concentra su:
Esiste una volontà costante di articolare l’operato delle due agenzie in nome della loro complementarietà.
Un progetto di rinnovamento urbano deve rispondere ai principi generali precedentemente evocati. A tal fine, possono accedere ai finanziamenti dodici grandi tipi di interventi (si parla di “famiglie di interventi”) quali: demolizione, creazione di alloggi sociali, cambiamento di destinazione d’uso degli alloggi sociali, risistemazioni, infrastrutture, esercizi commerciali, ammodernamento di abitazioni private ecc. Tali esigenze figurano in una convenzione firmata tra l’ANRU e in genere la collettività locale (cittadina o intercomunale), la quale dev’essere proposta dalla città (il “soggetto promotore del progetto”) con oggetto per lo più complessi di edilizia sociale.
Gli elementi costitutivi del progetto sono:
Gli operatori, o “committenti”, che corrispondono all’insieme dei soggetti che realizzeranno il progetto di riqualificazione urbana, in genere sono: le città (per la viabilità comunale, gli spazi pubblici, un certo numero di infrastrutture), gli enti gestori o locatori sociali (per tutti gli interventi relativi agli alloggi), gli operatori immobiliari (non sistematicamente coinvolti), altri costruttori (imprenditori edili, altre collettività ecc.). Ogni progetto deve inoltre presentare il dispositivo di governance (organizzazione politica) e di lavoro tra i vari soggetti (organizzazione deputata alla realizzazione del progetto). Il “soggetto promotore” è sempre il Comune o le collettività intercomunali, mentre il sindaco o il presidente dell’agglomerato è il promotore strategico.
Ogni convenzione deve presentare un piano dettagliato di finanziamento di massima con la data di inizio dei lavori. Le sovvenzioni ANRU sono disciplinate da un regolamento e le modalità di attribuzione variano per ciascuna “famiglia” di interventi (demolizione, costruzione ecc.). Gli importi indicati nella convenzione rappresentano gli stanziamenti di massima.
Il progetto deve comportare uno scadenziario operativo in modo che tutti gli interventi previsti siano obbligatoriamente avviati entro un periodo di cinque anni. Il completamento può avvenire in tempi più lunghi. Le modalità di pagamento degli interventi permettono una flessibilità temporale, ma costituiscono altresì dei paletti per evitare lo slittamento dei tempi. Al 31 dicembre 2012, il PNRU ha impiegato investimenti per oltre 45,5 miliardi di euro, di cui 12,3 miliardi in sovvenzioni provenienti dall’ANRU. Ciò si concretizza in quasi 27.400 interventi fisici distribuiti su quasi 400 progetti.
Il programma concerne la totalità del territorio francese. La missione dell’agenzia è di dare la priorità ai quartieri più vulnerabili delle 751 zone urbane sensibili. Una città può presentare diversi progetti sul proprio territorio.
I mezzi finanziari stanziati dalla legge di programmazione del 1° agosto 2003 per l’attuazione del PNRU tra il 2004 e il 2013 ammontano a 12 miliardi di euro. Stando a una media matematica, l’importo medio sarebbe dunque di 30 milioni di euro per progetto. In realtà il ventaglio è piuttosto ampio (la media delle sovvenzioni ai quartieri prioritari – quelli più in difficoltà – è di 44 milioni di euro; la media ai quartieri supplementari – quelli meno in difficoltà – è di 18 milioni di euro).
Nessun intervento può essere finanziato al 100% dall’ANRU: il principio cardine è quello del cofinanziamento. In questo modo, 12,3 miliardi di euro generano 45 miliardi di euro di investimenti. I medesimi soggetti finanziari sono presenti praticamente in tutti i progetti.
L’ANRU è stata creata per attuare il PNRU ed è il braccio operativo di un insieme di soggetti nazionali coinvolti nella politica della città e la politica di edilizia sociale.
I soggetti che compongono il Comitato per gli investimenti dell’Agenzia e approvano i progetti sono i seguenti:
Il Comune prepara un progetto relativo a un quartiere che rientra nel programma. In questa fase può essere assistito da un dirigente territoriale delegato dell’ANRU per assicurarsi che il progetto ottemperi a tutte le condizioni necessarie prima di essere sottoposto a esame da parte dell’agenzia.
Il sindaco, responsabile dell’elaborazione e dell’attuazione del progetto, presenta personalmente il progetto al Comitato per gli investimenti dell’ANRU.
La partecipazione finanziaria dell’ANRU tiene conto della portata del progetto (rispetto all’analisi e alla strategia di azione). L’importo della sovvenzione è inoltre condizionato dallo sforzo della collettività locale e degli altri finanziatori. In genere è determinante il ruolo e il coinvolgimento del sindaco nel progetto, il che comporta la sua presenza fisica al cospetto del Comitato per gli investimenti.
Ogni progetto, come già accennato, deve rispettare gli obiettivi fondamentali del programma condivisi da tutti:
Questi obiettivi fondamentali fungono da linee guida del progetto per l’insieme delle persone coinvolte nell’attuazione (soggetto promotore del progetto, Comitato per gli investimenti, delegato territoriale, delegato dell’ANRU e i suoi collaboratori).
Tutti i soggetti a livello locale ne assicurano l’attuazione sotto la responsabilità della Città (direttore di progetto)- con la supervisione e/o il sostegno tecnico dei collaboratori del delegato dell’ANRU (prefetto), il quale gestisce altresì le richieste di pagamento (follow-up finanziario)
Si tratta di un incontro ufficiale richiesto dall’ANRU. La sua organizzazione è assicurata dal delegato dell’ANRU (prefetto). La cadenza è almeno di un incontro all’anno, ma può variare a seconda della complessità dei progetti. Costituisce un importante strumento di follow-up dell’attuazione del progetto.
Gli obiettivi sono:
I temi della revisione di progetto sono:
Si tratta di una procedura di accertamento basata sull’analisi documentaria, sopralluoghi e colloqui con la maggior parte dei soggetti coinvolti. La procedura dura in generale sei mesi. Si prevedono generalmente due misure di accertamento per progetto.
La prima avviene a due anni di distanza dalla firma della convenzione, la seconda al termine della convenzione.
La misura di accertamento permette di:
L’accertamento viene generalmente effettuato da un consulente esterno, garante di una perizia obiettiva. Per ogni progetto è richiesta la presenza di determinati temi ricorrenti, giudicati di importanza fondamentale:
Nel corso dell’evoluzione del progetto è possibile un’integrazione ai termini della convenzione; spesso accade in seguito a una delle valutazioni intermedie formali della convenzione e del progetto da parte dell’ANRU che il soggetto promotore propone una modifica. La revisione del progetto e la valutazione intermedia devono permettere di proporre soluzioni operative, le quali talvolta implicano una variazione del progetto iniziale. Limiti constatati del PNRU 1 Alla fine del 2012, inizio del 2013, la conclusione del PNRU 1 ha portato l’insieme dei soggetti della politica della città a stilare un bilancio dell’azione dell’ANRU degli ultimi dodici anni. Nel marzo 2012, il nuovo governo ha avviato una valutazione della politica della città per preparare lo sviluppo e l’applicazione di un PNRU 2.
Le conclusioni principali sono:
Una migliore integrazione delle azioni sociali al progetto È evidente che gli interventi urbanistici non sono di per sé sufficienti. Per promuovere un radicale cambiamento della situazione sociale degli abitanti di questi quartieri, tali interventi devono essere affiancati da altrettante azioni strutturate e mirate nell’ambito dell’istruzione, dell’accompagnamento lavorativo, dello sviluppo economico, della sanità, dello sport, della cultura e della cittadinanza attiva.
Tanto a livello di elaborazione quanto a livello di realizzazione nelle quali si inseriscono: il bacino abitativo, la città (in quanto ente funzionale e amministrativo), il quartiere. I risultati positivi ottenuti in un quartiere rischiano di perdere di efficacia se non sono inseriti in una strategia più ampia che tenga conto della scala complessiva dell’agglomerato. In alcune città l’integrazione è perfettamente riuscita, in altre no. Al momento della sottoscrizione della convenzione può allora essere messo a punto un quadro esigenziale più ampio, il che implica un coinvolgimento più ampio dei diversi livelli di autorità locali.
Tanto nella fase di elaborazione del progetto, quanto della sua attuazione, gli abitanti devono essere meglio rappresentati.
Il progresso dei progetti mostra che la loro “capacità di utilizzo del quartiere” è fondamentale per la creazione di spazi pubblici e abitazioni di qualità, che concorreranno a un livello appropriato di utilizzo. Inoltre, il coinvolgimento degli abitanti nella trasformazione del loro ambiente di vita risponde di per sé a un obiettivo di sviluppo della cittadinanza attiva in questi quartieri.
I progetti di rinnovamento urbano in Francia si fondano innanzitutto sulla mobilitazione di soggetti pubblici (collettività locali e enti gestori di abitazioni sociali, organismi statali o parastatali). Tuttavia, il successo dei progetti dipende anche dalla partecipazione del settore privato, il quale va coinvolto in uno stadio sufficientemente preliminare dei progetti, in modo da garantire la possibilità di un intervento nel piano di sviluppo economico o nella costruzione degli alloggi.
Gli strumenti a disposizione meriterebbero di essere potenziati. È necessario un miglioramento sia a livello locale sia a livello nazionale.
Il 21 febbraio 2014 è stato approvato un nuovo disegno di legge per proseguire il PNRU 1 nell’ambito di una seconda fase della politica della città, il PNRU 2. Si tratta della legge di programmazione per la città e la coesione urbana.
I suoi principali orientamenti sono i seguenti:
Questo contratto unico consentirà di mobilitare l’insieme delle politiche pubbliche relative a istruzione, lavoro, giustizia, sicurezza, trasporti, salute, in modo da ristabilire il principio di eguaglianza della repubblica francese nei quartieri più bisognosi di una politica della città.
Antoine Mougenot - Delegato territoriale dell’ANRU Agenzia Nazionale per il Rinnovamento Urbano
Foto: Malpasse 2
