Costruire senza consumo 2012 numero 33
Si tratta di un Ossevatorio che dal 2008 studia e analizza le modalità e i tempi di approvazione dei processi concessori da parte della Pubblica Amministrazione Locale (PAL) Italiana.
Modalità e tempi di approvazione sono, infatti, un importante parametro per l’efficienza delle PAL, un dato imprescindibile da cui partono i soggetti economici per lo svolgimento dei loro calcoli di convenienza. Esso persegue una duplice utilità: _per le Pubbliche Amministrazioni, quella di rappresentare una opportunità di promozione del proprio territorio attraverso la divulgazione e la trasparenza delle prassi adottate nelle procedure di trasformazione e valorizzazione territoriale, anche al fine di attrarre investimenti; _per gli investitori immobiliari (nazionali ed internazionali), quella di costituire un supporto utile alla definizione delle proprie scelte strategiche di investimento.
L’Osservatorio pubblica annualmente (dal 2008) un rapporto che costituisce il risultato di un’attività di ricerca sul tema dell’efficienza dei processi concessori in edilizia e urbanistica. Ogni edizione è caratterizzata dall’approfondimento di un settore verticale specifico.
La ricerca presentata nel Rapporto 2012 è pertanto volta ad indagare le procedure urbanistiche ed edilizie adottate dai principali Comuni italiani e ad approfondire il tema dell’efficienza dei procedimenti concessori analizzando: _ le tempistiche e le modalità per il rilascio di autorizzazioni urbanistiche ed edilizie; _ il valore degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria; _ la monetizzazione degli standard; _ le modalità per il reperimento della documentazione necessaria per la definizione urbanisticadi un progetto (NTA, tavole di PRG, ecc.); _ altre informazioni di carattere generale in merito al Piano triennale, alle procedure di Project Financing e al ricorso all’utilizzo di Società di Trasformazione Urbana (STU).
Metodologia della ricerca, campione di indagine, questionario.
Operativamente, la ricerca è stata articolata in tre fasi: l’individuazione di un campione d’indagine, la predisposizione di un questionario e, in ultimo, l’elaborazione dei dati e la misurazione dell’efficienza delle Pubbliche Amministrazioni Locali.
Il campione di indagine individuato consiste nelle 110 Pubbliche Amministrazioni Locali (PAL) Capoluogo di Provincia.
Alla definizione del campione è seguita la stesura del questionario di indagine. Questa fase ha rappresentato uno dei momenti più importanti e delicati dell’attività ricerca; il questionario ha infatti rappresentato lo strumento mediante il quale è stato possibile indagare tutti gli aspetti del processo amministrativo che presiede l’atto concessorio. Per la sua definizione è stato dunque necessario avvalersi di competenze interdisciplinari, riguardanti sia l’ambito legale che quello tecnico scientifico. Esso è articolato in tre sezioni: un preambolo, relativo i dati generali del Comune sondato e le caratteristiche del dipartimento o dell’ufficio direttamente coinvolti dalla sua compilazione, una seconda parte che indaga i modi e i tempi necessari al rilascio dei titoli abilitativi nei settori urbanistico ed edilizio e una terza e ultima sezione in cui è approfondito un tema specifico, dedicato al Social Housing. I risultati riportati di seguito sono relativi al 2011. Nell’estratto pubblicato da Dedalo sono stati scelti unicamente i dati relativi alla tempistica relativa agli iter di approvazione delle pratiche ed al numero di funzionari addetti al rilascio delle medesime. Laddove il dato è mancante nei grafici generali è per mancanza di risposta dell’amministrazione. Le voci dell’osservatorio riportano ulteriori dati relativi al numero di pratiche rilasciate, agli oneri di urbanizzazione, alla frequenza con la quale avviene la monetizzazione degli standard, alla percentuale di opere eccedenti le opere a scomputo soggette a gara, alla misurazione e confronto dell’efficienza dei processi concessori di tutti i comuni soggetti all’osservatorio.
Pratiche soggette a deliberazione dell’organo collegiale.
Nel grafico si fa riferimento ai tempi di approvazione di uno strumento urbanistico attuativo. Da un confronto con il passato, si evince come sia nettamente in aumento la percentuale dei Comuni in cui il numero di domande presentate non
superi le 5 unità (62%), mentre diminuisce la percentuale dei casi in cui il numero di domande è superiore a 10. Risulta in aumento rispetto al passato anche il tempo medio necessario
alle Amministrazioni intervistate per approvare uno strumento urbanistico. Per concedere tale autorizzazione, nel corso del 2011, le PAL interpellate hanno impiegato mediamente 9 mesi (Grafico 4.4.).
Pratiche di competenza del funzionario.
Un dato che sicuramente desta un forte interesse nell’investitore è quello relativo ai tempi necessari per l’approvazione o il rigetto di una pratica urbanistica. Interrogati su questo aspetto, i Comuni hanno dichiarato che il tempo medio che intercorre tra la formulazione e l’approvazione o il rigetto di una pratica edilizia si attesta sui 4,5 mesi. Il risultato appare più basso rispetto a quanto emerso per il 2010, quando invece occorrevano 6 mesi. Si distinguono i Comuni di Isernia, Mantova, Ogliastra, Verbania e Vercelli che, con un mese soltanto, impiegano un tempo nettamente inferiore rispetto alla media. Le Pubbliche Amministrazioni che, invece, superano il tempo medio sono
il 24%; tra queste, i Comuni di Lucca e Reggio Calabria che necessitano di 1 anno e quello di Monza al quale occorrono ben 24 mesi. Infine, il 18% dei Comuni ha preferito non fornire il dato a causa della variabilità.
I procedimenti concessori nel settore edilizio.
Nella sezione del questionario relativa all’Edilizia sono stati indagati i tempi e le prassi di autorizzazione delle pratiche edilizie e le modalità di reperimento della documentazione informativa offerte. Lo Sportello Unico per l’Edilizia è stato istituito dal D.P.R. 380 del 6/6/01, allo scopo di coordinare i rapporti tra il richiedente e la Pubblica Amministrazione e semplificare le relazioni per gli utenti, che possono così interfacciarsi con un unico referente anziché con una pluralità di interlocutori. A 10 anni dalla sua istituzione, nel corso del 2011, ben il 23% delle PAL interpellate ha dichiarato di non averlo ancora istituito. Dei 38 Comuni sondati, solo 27 hanno affermato di averlo fatto mentre 8, Aosta, Como, Genova, Matera, Napoli, Nuoro, Reggio Calabria e Sondrio, hanno dato un riscontro negativo (Grafico 4.14.). Grafico 4.14.: Istituzione dello Sportello Unico per l’Edilizia.
Modalità di reperimento della documentazione.
Il processo di informatizzazione e digitalizzazione di dati, informazioni e documenti, rappresenta oggi un presupposto necessario per attrarre investimenti qualificati sul territorio, in quanto garantisce un’accessibilità più semplice e veloce alle informazioni di cui si necessita. Non è un caso che proprio l’indice di informatizzazione della Pubblica Amministrazione sia spesso utilizzato quale elemento di misurazione del loro livello di performance. Sotto questo aspetto, le nostre Pubbliche Amministrazioni hanno mostrato per anni notevoli ritardi, tanto che, una delle maggiori critiche ad esse mosse, riguarda il non sempre facile reperimento dei dati e delle informazioni necessarie. Dall’indagine svolta emerge come il 65% dei Comuni stiano ormai percorrendo la strada dell’informatizzazione mediante l’impiego di un portale online e la messa a disposizione di documenti in formato digitale. Questa tendenza è confermata anche dal confronto con i risultati delle precedenti edizioni, che evidenzia un progressivo aumento dell’impiego di strumenti informatizzati e una riduzione di documentazione in formato cartaceo.
Permesso di costruire.
Il permesso di costruire è un provvedimento amministrativo emesso dall’autorità comunale allo scopo di verificare e autorizzare l’attività di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, in conformità agli strumenti di pianificazione urbanistica. Un dato di notevole interesse per l’investitore è proprio quello relativo al tempo necessario per ottenere tale provvedimento abilitativo. Sulla base dei dati raccolti, è emerso che, nel 2011, I tempo medio che generalmente trascorre tra la presentazione di una domanda di permesso di costruire e il suo rilascio è
stato quasi di 100 giorni. I Comuni più virtuosi, Asti e Como, hanno impiegato 30 giorni, all’opposto, Isernia e Lucca ne hanno impiegati rispettivamente 300 e 390 giorni. Complessivamente è riscontrabile una dilatazione dei tempi rispetto a quanto emerso nella precedente edizione, quando, mediamente, il rilascio del permesso a costruire richiedeva 83 giorni. Lo stesso trend è evidente analizzando i dati sulla base della provenienza territoriale dei Comuni. Se al Nord i tempi restano pressoché immutati rispetto al 2010, al Sud e al Centro si assiste ad un loro aumento.
Gli addetti alle pratiche edilizie sono in media 8 per Pubblica Amministrazione Locale.
Il dato in questione ha sicuramente un certo peso nell’orientare la scelta di un investitore privato ad investire o meno in un determinato Comune, in quanto, troppo spesso i ritardi all’interno di una Pubblica Amministrazione sono dovuti proprio alla carenza di personale tecnico preposto.
Dall’indagine svolta emerge che rispetto agli anni precedenti il numero di addetti è aumentato, mediamente, di un’unità. Il confronto tra il numero di pratiche gestite e il numero complessivo di addetti rivela che ogni impiegato ha amministrato, nel corso del 2011, circa 34 pratiche edilizie, un numero inferiore rispetto alle 40 emerse dai dati del 2010.
Fondamentale per capire il carico di lavoro all’interno di una Pubblica Amministrazione è svolgere il rapporto del numero di pratiche gestite nel corso di un anno e il numero complessivo di addetti alla loro gestione. Da questo studio è stato possibile evincere che, nel corso del quinquennio esaminato, tale rapporto è costantemente diminuito nel tempo. Mentre il carico di lavoro per ogni addetto nel 2008 era di circa 47 pratiche all’anno, nel 2012 suddetto valore è passato a 18. Ciò è dovuto, in particolar modo a una carenza del numero di pratiche presentate e un numero invariato di funzionari addetti alla loro gestione.
Breve valutazione sulla serie del quinquennio Urbanistica
Partendo dall’analisi comparativa dei dati sulle tempistiche di rilascio del Certificato di Destinazione Urbanistica è facile notare come la situazione dei Comuni Italiani sia rimasta invariata nel quinquennio esaminato, soprattutto per quanto riguarda i dati riferiti al 2011-2012. I tempi di approvazione, infatti, nella maggioranza dei casi non hanno subito modifiche (Aosta, Grosseto, La Spezia, Savona, Sondrio, Vercelli, ecc.). Fanno eccezione alcune Città (Asti, Bari, Gorizia, Napoli, Parma, Pavia, Perugia, Reggio Calabria, Terni, Varese e Verbania) che, rispetto agli anni precedenti, diminuiscono il tempo necessario al rilascio di tale documento.
Città come Brescia, Lecce, Lodi, Torino e Verona, invece, aumentano tale periodo. Milano è l’unica città che si discosta lungamente dalle altre, impiegando un tempo di 75 giorni. I tempi per l’approvazione di uno strumento urbanistico attuativo sono rimasti pressoché invariati nel corso degli anni. Tra i Comuni analizzati spicca il caso limite di Bari che, ad eccezione del 2010, anno in cui viene registrato il tempo migliore (2 mesi), ha sempre confermato di impiegare molto tempo. I Comuni che, nel corso degli anni esaminati, hanno migliorato questo tempo sono: Alessandria, Asti, Brescia, Gorizia, La Spezia e Torino. La stessa valutazione può essere effettuata anche per quanto concerne i tempi richiesti per l’approvazione o il rigetto di una pratica urbanistica In questo grafico possiamo notare come i Comuni più virtuosi mantengano una tempistica invariata negli anni, mentre i Comuni caratterizzati da tempi più lunghi hanno apportato netti miglioramenti. Dal confronto delle cinque edizioni è emerso che il numero di pratiche urbanistiche gestite nel corso degli anni è drasticamente diminuito Si è passati, infatti, da una media di 520 pratiche gestite nel 2008 a 111 nel 2012.
Si possono mettere in evidenza le città di Lecce e Reggio Calabria che, dal 2008 al 2012, sono passati rispettivamente da 2.760 a 180 e da 2.200 a 199 pratiche gestite nel corso di un anno solare. Anche il Comune di Alessandria è passato dal gestire 2.011 pratiche nel 2011 a soli 5 pratiche nel 2012. Contrariamente a quanto sopra riportato i comuni di Torino e Treviso aumentano leggermente tale numero. Esaminando il numero delle persone che si occupano delle pratiche urbanistiche all’interno dei Comuni presi in esame, si può notare come la situazione sia pressoché invariata nel corso dei cinque anni presi in esame (Grafico 5.6.). Il numero di funzionari, infatti, in ogni Pubblica Amministrazione, è sempre stato di circa 11 persone. L’unica eccezione riscontrata riguarda il comune di Alessandria che registra un picco nel corso del 2011, anno in cui il numero dei suoi addetti sono aumentati da 2 (nel 2010) a 12. Tale dato è però giustificato dall’aumento esponenziale del numero di pratiche gestite. Nella maggior parte dei casi, infatti, l’aumento o la diminuzione del personale è legata al numero di pratiche gestite nel corso dell’anno.
Edilizia
I tempi che trascorrono tra la presentazione di una domanda di permesso di costruire e il suo rilascio o diniego hanno subito un leggero calo nel corso degli ultimi cinque anni analizzati . Questo potrebbe essere stato causato dal fatto che si è passati da una media di 89 pratiche gestite nel 2009 a 84 pratiche nel 2011 e 2012. Gli indicatori dei permessi di costruire hanno fatto registrare all’Osservatorio una forte flessione nell’edilizia dei Comuni Italiani. La media del numero di domande per il rilascio del permesso di costruire, infatti, ha subito un costante calo dal 2008 al 2011 con rispettivamente una media di 1.821 e 263 domande. Dal confronto emerge, infatti, che nel 2008 il numero di domande presentate era mediamente di 1.821; tale numero si è abbassato a 815 nel 2009 e è diminuito ulteriormente nel 2010 fino ad arrivare a 263 nel 2011. Il 2012 ha registrato un lieve aumento contando 309 pratiche. In controtendenza rispetto alla media nazionale, il Comune di Lecce che segue una lieve ma costante crescita nel corso degli anni presi in esame. Facendo alcune considerazioni su questi dati, viene naturale legare il calo di queste cifre con il perdurare della crisi che ha colpito, a livello mondiale, la finanza prima e l’economia reale poi. Una contrazione che ha investito tutti i settori produttivi tra cui quello delle costruzioni. Dall’analisi della situazione attuale rapportata a quella degli anni passati, si può rilevare come, a fronte delle numerose pratiche edilizie pendenti ed inevase, vi sia un crollo verticale di nuove richieste di concessioni ed autorizzazioni, a riprova del fatto che anche il settore dell’edilizia privata stia affrontando un momento di gravissima difficoltà. Per quanto riguarda il numero di funzionari che si occupano delle
pratiche edilizie, appare mediamente invariato il loro numero rispetto agli anni precedenti. Tra le eccezioni più marcate si può sottolineare la posizione Firenze, Napoli, Perugia, Savona e Treviso che, in poco tempo, diminuiscono drasticamente il numero dei loro addetti.
Comitato Scientifico: Maria Luisa Del Gatto, Anna Gornati, Antonio Invernale, Marzia Morena, Valentina Puglisi, Oliviero Tronconi
Direttore dell'Osservatorio: Oliviero Tronconi
Politecnico di Milano, Dipartimento A.B.C. Department, of Architecture, Built Environment, and Construction Engeneering
